Por Pery Shikida
A tributação é um dos instrumentos mais poderosos do Estado. Serve para financiar políticas públicas – saúde, educação, segurança – e para regular comportamentos econômicos e sociais. Mas, como todo instrumento poderoso, seu uso exige precisão. Em economia, nem todos os preços reagem da mesma forma aos impostos; tudo depende da natureza do bem, da concorrência e da sensibilidade da demanda. Quando se erra a dose, o remédio fiscal pode virar veneno social.
É o que ocorreu com o cigarro – um produto classificado como “bem do pecado”. Por seu potencial de dependência e impacto à saúde, faz sentido que seja tributado com rigor e vendido sob controle. O problema é quando o rigor perde a medida.
A política tributária é um instrumento do Estado cujo papel central é arrecadar fundos para prover serviços públicos como saúde, educação, segurança, entre outros. Além disso, ela busca, em conjunto com uma política responsável de gastos e investimentos, preservar a estabilidade da economia. Como se sabe, nesse contexto, cada tributo deve ser bem gerido, pois, em economia, o comportamento dos preços antes e depois da incidência de uma tributação não é homogêneo. Isso porque as reações variam conforme as especificidades do bem, da demanda, da concorrência, entre outros fatores.
No caso das mercadorias à base de tabaco, como o cigarro (considerado um bem do “pecado”), sua composição química pode induzir o consumidor a tornar-se dependente dele, prejudicando a saúde. Nesse caso, de acordo com a teoria econômica, o Estado precisa estabelecer diretrizes para uma produção sob rigorosa fiscalização, mas também intervir na política de comercialização, via aumento do tributo, concomitante ao estabelecimento de um preço mínimo. Com isso, eleva-se o preço final do cigarro a fim de desestimular seu consumo, o fisco arrecada mais e ainda se reduzem os custos do sistema de saúde pública para o enfrentamento dessa dependência. É o que se chama de tributação extrafiscal.
À luz dessa estratégia, a partir de 2012, houve uma elevação do preço do cigarro lícito no Brasil, com queda no consumo. Pressupunha-se que não existia um produto substituto para esse bem, considerado até então inelástico. Contudo, tal medida acabou criando uma externalidade negativa: o surgimento de dois segmentos ilícitos.
Um que representa 83,2% desse mercado ilegal, advindo do congênere contrabandeado em que o Paraguai é o principal fornecedor para o Brasil. Entre 2014 e 2022, o market share do cigarro contrabandeado apresentou um mínimo de 40%, chegando a atingir até 57%. Ressalta-se que a carga tributária paraguaia sobre o cigarro gira entre 13% e 16% do preço final , enquanto no Brasil tal valor é estimado em torno de 80%.
O outro segmento, que representa 16,8% do total do mercado ilegal, é composto por empresas instaladas no Brasil que produzem o cigarro “pirata” de forma irregular. Além disso, há os devedores contumazes que não pagam os impostos devidos sobre a produção de cigarros, distorcendo a já desleal concorrência dessa atividade.
Constatou-se, também, a perda de arrecadação tributária do cigarro lícito, que caiu em média 1,39% ao ano entre 2009 e 2019. Esse cenário se alterou um pouco pós-2020, uma vez que houve a diminuição da diferença de preços entre o cigarro legal e o ilegal, causada pelo período pandêmico e pela instabilidade internacional mais recente. Mas, quando esse choque de oferta favoreceu a produção nacional, veio o mal-fadado “princípio da insignificância” do crime de contrabando de cigarros para até mil maços, o que minimizou o risco para os contrabandistas, que passaram a movimentar lotes menores de caixas sem receio de intervenção policial. Em vez de aumentar o custo de praticar o contrabando de cigarros e de outros produtos derivados do tabaco, punições brandas e outras benesses reinam entre os delinquentes que atuam nesse segmento.
Outras externalidades negativas surgiram a partir da estratégia fiscal incidente no cigarro. Uma delas é a constatação de que o mercado ilegal desse produto é dominado pelas organizações criminosas, tornando esse segmento parte de seu portfólio. Dados do Fórum Nacional Contra a Pirataria e a Ilegalidade (FNCP) apontam que essas organizações movimentaram R$ 9 bilhões com a venda de cigarros ilegais em 2024, provocando uma evasão fiscal de R$ 7,2 bilhões. Atrelado a esse fenômeno, tem-se a cooptação que essas organizações exercem sobre crianças e adolescentes para atuarem como carregadores de caixas, olheiros e/ou em outras funções dentro desse esquema.
Enquanto persistir a assimetria tributária entre Brasil e Paraguai, o resultado será inevitável: redução do mercado do cigarro legal brasileiro, avanço do contrabando, maior evasão fiscal e crescimento da violência, acompanhados ainda do agravamento da evasão escolar nessas áreas.
Políticas de Estado, com campanhas dissuasórias do consumo de derivados do tabaco, bem como maior fiscalização e atuação das forças de segurança na repressão ao contrabando, são condições necessárias para reverter tal quadro, mas não são suficientes. Se o cigarro é um produto do “pecado”, é um pecado manter sua estratégia tributária.
Estudos demonstram que o cigarro nacional apresenta alta elasticidade-preço e que uma política tributária capaz de restabelecer sua competitividade frente ao produto ilegal teria credibilidade e eficácia no combate ao contrabando. Isso sem aumentar o número de fumantes: o que acontecerá é a migração de fumantes do segmento ilícito para o lícito.
Se o cigarro é um produto do pecado, o maior pecado é insistir em uma política que o torna o negócio mais lucrativo do crime. Tributar com inteligência – e investir o fruto disso em educação é o verdadeiro antídoto. Afinal, quem não educa paga caro pela ignorância… e pela fumaça do próprio erro.
Pery Shikida Doutor em Economia e reconhecidamente um dos maiores especialistas em economia do crime do Brasil. É professor da Unioeste e membro do Conselho de Leis do Ranking dos Políticos.
